Zonificación urbana ¿ángel o demonio?

Aquellos que sigan los artículos que se van publicando en el blog observarán que hay un tema recurrente en muchos de ellos y que, de una u otra forma, aparece con diferentes aspectos: la complejidad. Se necesitan áreas urbanas complejas que permitan, por ejemplo, la ciudad de cercanía o la interacción social. Pero, sobre todo, que hagan posible reducir el transporte de personas en vehículos privados o de mercancías en su interior. Y es necesario, tanto atendiendo a criterios de sostenibilidad como de salud. Incluso desde un punto de vista puramente económico si pensamos que las ciudades se mueven en un mundo competitivo. Pero, como se ha visto también de forma repetitiva, para conseguir la deseada complejidad hay “un malo” de esta historia que es la zonificación. De forma que he pensado que sería interesante dedicarle el artículo de hoy a este instrumento “perverso”.

Plano de zonificación Alcobendas sector S1  loscarriles

Pero si nos remontamos un poco atrás en el tiempo nos daremos cuenta que esta perversidad responde a la forma de resolver varias situaciones complejas. Ya hemos visto que la ciudad producida por la Revolución Industrial era una ciudad terrible. No solo debido a su insalubridad sino también al alto grado de desigualdad que reflejaba. Se crearon entonces, sobre todo a partir de las llamadas Leyes Sanitarias, una serie de instrumentos que hicieron posible los actuales planes de urbanismo. Se limitaron de forma muy importante una serie de derechos, sobre todo de los propietarios, con encendidas protestas de los liberales. Se limitaron hasta tal punto que se creó la institución de la expropiación que es la limitación máxima al derecho de propiedad ya que es quitar la propiedad por razones de interés público.

La ciudad de Mánchester a mediados del siglo XIX  niftyhistory

Estas limitaciones fueron las que posibilitaron que en un área de suelo determinada solo se pudiera construir atendiendo a unas condiciones específicas y que también, el uso de esas construcciones fuera uno concreto. En realidad, una de las primeras ciudades que legisló fue Nueva York, que en una ordenanza aprobada en el año 1916 pretendía, sobre todo, hacer frente a la terrible congestión que se estaba produciendo. Sin embargo, probablemente la primera ciudad en aplicar este sistema fuera, en el año 1891, Frankfurt cuando dividió el espacio urbano en una serie de franjas concéntricas asignado una normativa distinta en cada una de ellas siguiendo las ideas expuestas por Stübben en 1860. Y luego, el plan de zonificación de Berlín de 1914 utilizó este instrumento ya de forma más clara. Aunque también en otros lugares se propusieron actuaciones de este tipo. Pero el caso de Nueva York tuvo mucha repercusión, sobre todo al principio, en las grandes ciudades de Estados Unidos.

Zonificación, Berlín 1914  soniahirt

La Building Zone Resolution, que es como se llama la ordenanza, fue aprobada el 25 de julio de 1916 como resultado de los graves conflictos surgidos por la construcción del edificio de La Equitable en el bajo Manhattan. Efectivamente, hasta entonces en un terreno cualquiera se podía construir de forma ilimitada y hasta todo lo que hiciera posible el conocimiento técnico de la época. Así que Ernest Graham, el arquitecto, levantó un edificio de 21 plantas y alrededor de 400.000 metros cuadrados dedicados casi íntegramente a oficinas. El revuelo fue enorme porque bloqueaba la ventilación de la zona, arrojaba una sombra inmensa, creaba un caos circulatorio espectacular e, incluso, con problemas de seguridad para los bomberos. Pero no se trataba más que del último episodio de una forma de entender el derecho de propiedad que había propiciado la construcción al límite en algunas áreas de la ciudad.

Edificio de La Equitable calle Broadway, 120  googlestreetview

Precisamente la misión de esta ordenanza era evitar estos problemas limitando la altura y el volumen de los edificios, regulando las dimensiones de patios y espacios abiertos, pero también estableciendo fronteras en el interior de la ciudad y señalando determinados usos del suelo allí donde fuera conveniente. Que esto se hiciera nada menos que en los Estados Unidos de Norteamérica centro del capitalismo liberal y adalid del no intervencionismo era una cierta garantía de que “bueno, igual se podía hacer”. De alguna manera regulaba la construcción salvaje e incluso permitía defender los derechos y las libertades del “otro” que, al fin y al cabo, era tu vecino. De forma que, poco a poco, fue pareciendo normal que un plan o una norma asignara a determinado espacio urbano condiciones constructivas y de uso específicas. En realidad, lo que hace este instrumento es guiar y limitar. De forma que la zonificación tiene dos objetivos complementarios. El primero, la llamada “zonificación de usos del suelo” pretende localizar los usos en aquellos sitios que sean más adecuados (o menos nocivos). La segunda controla el tamaño y la forma de los edificios según las zonas, de forma que no haya aglomeraciones y consiguiendo lugares más saludables y seguros.

Le Corbusier, plan de zonificación de Chandigarh  unicamp

Pero, en realidad, fue el Movimiento Moderno el que le dio carta de naturaleza. Se puede leer en la Carta de Atenas (cuya autoría se le atribuye a Le Corbusier) que la zonificación se basa en “la discriminación necesaria entre las diversas actividades humanas, que exigen cada una su propio espacio particular: locales de residencia, centros industriales o comerciales, salas o terrenos destinados al ocio”. De forma que la ciudad queda organizada en sectores atendiendo a las distintas funciones que sean convenientes. El principal sería el correspondiente a la residencia, el sitio en el que se habita. Luego el lugar donde se trabaja con una especial atención a las zonas industriales por los problemas de incompatibilidad con la residencia. Luego estaría el recreo, ligado a la residencia y a los servicios. Y, por último, la trama viaria que organizaría todo el esquema y haría posible circular entre zonas. De forma que las únicas cuatro funciones de la ciudad que considera serían: vivir, trabajar, divertirse, circular. 

Recuperando la ciudad como lugar de encuentro, Logroño  eldiario

El problema es que este esquema del funcionamiento de la ciudad es bastante reduccionista y, sobre todo, olvida funciones básicas que han sido el sustento y el pilar de su supervivencia (y de su éxito, porque no decirlo). De forma que autores como Guy Debord, de quien nos hemos ocupado ampliamente en este blog, hablan de la autodestrucción del medio urbano. Y esto es así debido a que la ciudad siempre ha sido lugar de encuentro, multiplicador de contactos y no debería de ser, como afirma este autor, un elemento importante de producción de “aislados juntos”. Además, el problema es que esta interpretación de la ciudad va acompañada de un aparato legal y coercitivo muy importante. Así que nos encontramos con una metodología que permite, aparentemente desde presupuestos racionales, actuar de forma muy sencilla sobre un objeto muy complejo como es la ciudad. De forma que la zonificación se convierte en el elemento básico de la planificación urbanística. Hasta tal punto que (según Mancuso) “no forma parte” del plano sino que “es” el plano.

Cada función y a cada individuo en su lugar apropiado (Le Corbusier)  archdaily

Me gustaría detenerme en un punto que raramente se destaca cuando se habla de este instrumento. El hecho de que constituye una imposición por parte del “técnico” (normalmente con un político detrás) sobre “el ciudadano”. Dado el carácter de Le Corbusier no es extraño que dijera que la zonificación tiene el propósito “de atribuir a cada función y a cada individuo su lugar apropiado”. Lugar apropiado que, por supuesto, el encargado de señalar era él. Esto que, dada la arrogancia del personaje, podría parecer una anécdota ligada a su personalidad, resulta que, en la práctica, es el funcionamiento normal de esta herramienta urbanística. Es el hecho de la imposición, que algunos autores califican de violenta, uno de los argumentos de aquellos que la atacan. Pero no es el único. Ya desde el principio, y en algunas ciudades norteamericanas se utilizó directamente para incrementar la segregación racial. Y es que la base de la zonificación es la segregación. De forma que, en muchos casos, se construye una auténtica formación espacial de grupos homogéneos reflejo de una construcción política del espacio.

Bloques de viviendas de los años 60 Jerez de la Frontera  junta

Entonces, ¿es que la zonificación no ha hecho nada de interés para conseguir ciudades más habitables? Volvamos al momento de la urbanización producida por la Revolución Industrial y el caos, las desigualdades, la insalubridad, las fábricas mezcladas con las residencias, el hacinamiento… Ya en la segunda mitad del siglo pasado las cosas habían mejorado notablemente. Las zonas residenciales de las afueras se construían en grandes bloques abiertos al sol y ventilados. O en colonias de ciudad jardín. En ambos casos alejados de las contaminadas áreas industriales y con infraestructuras importantes que permitían desplazarse con bastante comodidad. Y no solo viarias sino también de saneamiento o de abastecimiento de agua, con zonas verdes y equipamientos. En realidad, podría afirmarse que la zonificación hizo posible superar la ciudad industrial. Eso sí, no fue capaz de resolver algunos “problemillas” que luego, cuando se llevaron al límite los principios de la zonificación, han sido el origen de la mayor parte de los problemas reales de las ciudades actuales.

Periferia suroeste de Madrid  googlemaps
La ciudad fragmentada y segregada

Y es que en un momento determinado el automóvil privado se difundió de forma masiva. Entonces se vio que, en realidad, lo que en principio había sido una solución interesante se convirtió en algo perverso (como decía al comienzo del artículo). La ciudad empezó a crecer de forma fragmentada y segregada sobre el territorio en diferentes piezas cada vez más alejadas de la ciudad central. Esto fue posible porque, en realidad, el concepto de distancia se sustituyó por el de tiempo y no importaba que la pieza (léase urbanización de bloques o de adosados, por ejemplo) estuviera a ocho, diez o quince kilómetros del lugar de trabajo o del centro educativo si existía una carretera de tres carriles que nos permitía recorrer esa distancia en menos de diez minutos. De forma que los fragmentos se fueron alejando cada vez más entre sí y empezaron a congestionarse las comunicaciones. Paralelamente se fue abriendo paso una cultura “del coche” que desembocó en una vida sedentaria. Al final, se le dieron tantas facilidades a la circulación en automóvil privado que se utilizó incluso en aquellos casos en los que no era necesario. Pero parecía más cómodo y se iba en coche al bar situado a cincuenta metros.

Madrid, nudo viario en la m-30  googlemaps
Las grandes vías de comunicación articulan la ciudad

Además, esta separación de funciones que implicaba “de facto” una separación de tiempos, hacía muy complicada la interacción social. Y todavía más complicada debido a que el planificador no pensaba en la función esencial de la ciudad, la convivencia. No se diseñaban lugares de encuentro que permitieran multiplicar los contactos entre desiguales, sino puntos de encuentro para los coches: intersecciones, rotondas, aparcamientos. Pero, claro, los coches no hablan entre ellos. Por otra parte, de forma progresiva el espacio público dejó de ser un espacio destinado a las personas para convertirse en espacio destinado al coche reduciendo, por ejemplo, áreas de naturaleza en favor de calzadas y aparcamientos. El problema era que en un sistema fragmentado y segregado de este tipo son críticas las comunicaciones entre fragmentos. Sin ellas el sistema no funciona. Además, comunicaciones individuales ya que las colectivas es imposible que puedan dar servicio con una relación tiempo-coste adecuada. ¿Y las bicicletas? Bueno, todo el mundo sabe que “las bicicletas son para el verano” como decía la obra de Fernando Fernán Gómez. Es decir, que no todo el mundo las puede utilizar para desplazamientos de determinado tipo y en determinadas circunstancias. 

Madrid, contaminación atmosférica  diario16
Una de las consecuencias de tanto desplazamiento en coche

Por todo esto, y ya en los años veinte del siglo XXI, es imprescindible replantearse esta herramienta que tan útil le ha sido al planificador durante bastante tiempo. Desde luego lo que no es posible es dejar al libre albedrío del propietario la construcción en su terreno. Pronto aparecerían otros “Equitables” como en Broadway con todos los problemas que trae consigo que en la parcela contigua aparezca un edificio de veinte o más plantas (bueno, con la tecnología actual…). Lo más sencillo sería empezar por una reconsideración de los usos. Desde mi punto de vista es urgente empezar a trabajar en el estudio de los cambios necesarios para que vuelva a ser operativa. Y ello con el objetivo de recuperar la esencia de la ciudad, aquello por lo que ha resistido a lo largo del tiempo y que es su nota distintiva: constituirse como lugar de encuentro entre las personas que la habitan. Hacer posible la planificación y construcción de lugares de encuentro. Ahora habría que discutir el significado de lugar de encuentro en la ciudad: ¿lugares de encuentro entre iguales? ¿estamos hablando de eso? Claro que no.

• Nota.-Como estamos a comienzo del semestre y mis alumnos estarán recibiendo demasiadas recomendaciones de lecturas hoy solo voy a recomendar dos:

• La primera es La Carta de Atenas. El Movimiento Moderno tuvo una importancia fundamental en la conformación de nuestras actuales ciudades y, a pesar de que en estos momentos sus presupuestos básicos son bastante poco apreciados tienen partes muy positivas, sobre todo las relacionadas con los temas ambientales: sol, ventilación, verde. Se trata de un manifiesto urbanístico resultado del IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna que se celebró en un barco en el año 1933 entre Marsella y Atenas. Fue publicado en 1942 por Le Corbusier y Sert. Se han hecho muchas ediciones, incluso en español, pero la que yo conozco y tengo desde mis tiempos de estudiante es: Le Corbusier (1971): Principios de urbanismo: La carta de Atenas. Barcelona. Ariel.

• La otra es un libro de Franco Mancuso titulado en italiano Le vicende dello zoning, publicado por Il Saggiatore en 1978. Dos años después, en 1980, fue publicado por la editorial de Barcelona Gustavo Gili con el título de Las experiencias del zoning.