lunes, 6 de agosto de 2018

Lima, acantilados de Barranco

En un momento álgido de la temporada turística como el actual me parece un buen momento para plantear que no todo vale en la urbanización del territorio. Si se analiza lo que ha pasado, por ejemplo, con la práctica totalidad de la costa española las conclusiones no pueden ser más pesimistas. Y esto es particularmente sangrante en lo que respecta a la protección de los paisajes, sean naturales o culturales. En general, la mayor parte de las legislaciones en todo el mundo tienen graves dificultades para enfocar este tema con solvencia. El problema ya lo traté en el artículo del blog publicado en 2009 y titulado “La indefensión del paisaje urbano”. En el de hoy se aborda un tema parecido, el caso de los acantilados de Barranco en Lima, Perú. Generalmente este tipo de situaciones se produce porque no siempre se prioriza el bien colectivo por encima de los intereses particulares.

Lima, los acantilados  limamilenaria

Como bien dice mi amigo Antonio Folgado (y ya empiezo a creérmelo) tengo unos alumnos excepcionales. Una vez más voy a rescatar el trabajo de uno de ellos, Esteban Poole Fuller. Esteban realizó una investigación sobre los acantilados de Barranco, uno de los distritos que conforman la municipalidad metropolitana de Lima, para la asignatura de Protección del Patrimonio y del Medio Natural que imparto en el máster del departamento. Cuando lo leí pensé casi de inmediato en el Algarrobico o en las urbanizaciones cántabras, con sentencias firmes sobre su ilegalidad pero que permanecen sin derribar como demostración práctica de que no siempre ese principio de lo colectivo por encima de lo particular es compartido por todos.
      He de advertir al lector que, como en otras ocasiones, la adaptación de un trabajo de investigación a las características del blog conlleva bastantes cambios porque los objetivos son diferentes. De forma que le pido disculpas a Esteban si, en algunos casos, esta adaptación desfigura lo que quería decir en su texto. Asimismo he suprimido todas las notas, llamadas y demás ornatos de un trabajo de investigación serio. Doy fe de que en el trabajo original están de sobra justificadas todas las afirmaciones y referencias que se hacen. La elección de las ilustraciones es de mi exclusiva responsabilidad.


La desprotección del patrimonio urbano y del entorno paisajístico de los acantilados en el distrito de Barranco (Lima).
Autor: Esteban Poole Fuller 

Durante los últimos 15 años Lima, capital de Perú, ha atravesado una fuerte expansión de la actividad inmobiliaria, denominada por la prensa local como boom inmobiliario. Dicho boom (o burbuja), vinculado a un ciclo de expansión de la economía peruana (particularmente entre 2003 y 2013) debida al incremento de las exportaciones de materias primas, y facilitado por una regulación urbanística permisiva, ha conllevado una densificación acelerada del área urbana consolidada de Lima.
      Barranco, uno de los distritos urbanísticamente consolidados de Lima, se ha visto sometido a dichas presiones inmobiliarias, pese a gozar de un régimen de protección especial ya que una parte importante de la superficie del distrito ha sido declarada Patrimonio Histórico por el Ministerio de Cultura peruano. Si bien, en virtud de dicho régimen legal, Barranco se ha densificado menos que otros sectores del área central de Lima, el atractivo del mismo para un sector de limeños con alto poder adquisitivo por su vida nocturna, cultural y los paisajes de acantilados de su borde costero, ha motivado una serie de operaciones inmobiliarias en el distrito que, en ocasiones, han estado reñidas con la regulación urbanística vigente.

Lima, distrito de Barranco  ttnotes

Un ámbito en el que dichas operaciones inmobiliarias en Barranco han sido particularmente críticas ha sido el de las edificaciones en los acantilados del distrito. Dichos acantilados, además de formar parte de la zona monumental de Barranco, gozan de otro régimen regulatorio especial, el Plan Maestro de la Costa Verde, instrumento de planeamiento urbano vigente desde 1995 que protege el borde de acantilados de Lima denominado “Costa Verde”, debido a su valor paisajístico y a los riesgos derivados de su carácter sísmico. Pese a ello, a partir de 2003 se han edificado en esos suelos cuatro complejos de apartamentos. Si bien recién en 2010 se declaró la intangibilidad de las edificaciones de los acantilados de Lima, y por tanto la prohibición tajante de edificar en los mismos, dichas edificaciones se han terminado construyendo. Más aun, los promotores inmobiliarios abusaron de determinados instrumentos legales, tales como el silencio administrativo positivo para el otorgamiento de licencias de edificación, y los recursos judiciales de amparo, cuando la municipalidad de Barranco pretendió paralizar las obras.

Barranco, los acantilados desde el circuito de playas googlemaps

Las edificaciones irregulares en el acantilado de Barranco han tenido impactos ambientales negativos. Por una parte, generan el desgaste del talud del acantilado con el riesgo de derrumbes (particularmente en caso de sismo) amenazando no sólo la vida e integridad de los ocupantes de dichos inmuebles, sino de quienes se desplazan en la autovía que discurre por la parte baja de los acantilados y los bañistas de las playas del borde costero. Adicionalmente al riesgo que implica la presencia de dichas estructuras, las mismas han supuesto la ocupación de parte del espacio público de parques al borde de los acantilados y una evidente degradación de su valor paisajístico, en tanto que han obstruido la vista al mar desde las calles de Barranco e introducido elementos artificiales de amplios volúmenes en el panorama del acantilado.

Parques al borde de los acantilados  googlemaps

El hecho de que haya podido construirse dichos bloques de apartamentos, de forma contraria a las regulaciones urbanísticas y con un claro impacto negativo sobre el entorno urbano y paisajístico, en una de las áreas de Lima con mayores protecciones para el mismo, expresa la débil capacidad institucional (o voluntad) de las administraciones municipales de Lima (tanto de ámbito distrital como metropolitano) para regular y planificar el desarrollo de la capital peruana, dejando en gran medida el mismo en manos de agentes privados, formales o informales. En dicho contexto, los promotores inmobiliarios han evidenciado una clara voluntad de obviar, mediante artilugios legales, las regulaciones urbanísticas vigentes en Perú y Lima, ya de por sí bastante laxas en aspectos como cambios de usos del suelo, otorgamiento de licencia y ejecución de edificaciones.

El distrito de Barranco

Barranco es uno de los 43 distritos que conforman la Municipalidad Metropolitana de Lima. Cuenta con 3.3 km2 de superficie (siendo el distrito menos extenso del término municipal). Ubicado al suroeste de la ciudad, cuenta con un borde costero de cerca de un kilómetro y medio, hallándose encima de una zona de acantilados, denominada “Costa Verde”. Según el Censo de 2007, Barranco contaba con una población de 33.903 habitantes. En términos socioeconómicos, el distrito suele caracterizarse como de clase media alta. Sin perjuicio de dicha caracterización, en la zona este del distrito predominan los residentes de clase media baja. Pese a las reducidas dimensiones del distrito, se aprecia una situación de segregación socio-espacial entre las dos capas de residentes. El proceso de urbanización del distrito se remonta a la segunda mitad del siglo XIX, iniciándose tras la construcción, en 1858, de un ferrocarril que enlazaba Barranco con la ciudad de Lima lo que permitió su desarrollo como balneario para las clases altas de Lima.

Barranco cuenta con una gran riqueza patrimonial  fatima

Entre fines del siglo XIX e inicios del XX se construyeron numerosas mansiones de estilo art nouveau y neocolonial, actualmente declaradas como patrimonio histórico. Con cerca de 300 inmuebles con condición de bienes culturales, Barranco cuenta actualmente con el segundo conjunto histórico protegido de mayores dimensiones de la capital peruana después del casco histórico de Lima. Durante las últimas décadas Barranco se ha transformado, progresivamente, en un centro metropolitano de ocio, vida nocturna y, en menor medida, de actividad cultural.
      La creciente fama de Barranco como “distrito bohemio” ha generado conflictos con los residentes más antiguos, al tiempo que ha convertido al distrito en una zona atractiva para nuevos residentes particularmente en la zona de los acantilados ya que, al gozar de un paisaje privilegiado por encontrarse próximas al mar, se trata de una de las áreas donde el valor de la vivienda resulta más elevado. Aún así,  dicho boom inmobiliario ha sido menos intenso en Barranco que en otros distritos de la zona de los acantilados limeños como Miraflores, San Isidro o Magdalena del Mar.

El boom inmobiliario de la zona  instagram

La zona de los acantilados del distrito de Barranco se encuentra comprendida dentro de un ámbito territorial más amplio, denominado la Costa Verde, que cuenta con instrumentos de gestión y regulación urbana específicos. Comprende tanto los acantilados y la superficie adyacente a los mismos como las playas a orillas del mar. Cabe señalar que la mayoría de éstas últimas fueron “ganadas al mar” en la década de 1970, cuando se construyó el Circuito de Playas, autovía a orillas del mar. Con el fin de promover y encauzar las inversiones inmobiliarias en la Costa Verde y hacer frente a los problemas de gobernanza del área, se creó en 1994, la Autoridad del Proyecto Costa Verde (APCV), entidad con representación de las municipalidades distritales adyacentes a los acantilados y el de Lima, para coordinar las actividades de planeamiento. Se dispuso, asimismo, que debía aprobarse un Plan Maestro de Desarrollo para la Costa Verde. Dicho Plan fue aprobado en 1995 y debía estar vigente hasta 2010, si bien continua prorrogado al no haberse aprobado uno nuevo.

Un territorio complejo  youtube 
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El Plan Maestro de la Costa Verde de 1995 se define como “el instrumento que norma el desarrollo integral de la franja costera denominada Costa Verde, a través del Reglamento de Uso de Suelos y del Mar, Habilitación Urbana, Construcción y Medio Ambiente (APC, 1995)”. Entre los objetivos de dicho instrumento, cabe destacar que dispone que el área de la Costa Verde “debe estar [físicamente] organizada bajo estrictos criterios de respeto al orden ecológico y en donde, la vialidad, el urbanismo y la arquitectura armonicen con el medio ambiente y revaloricen el paisaje natural de su mar, playas, acantilados y terrazas urbanas.” Abarca tres sectores:
  • Sector A: Comprendido entre la línea de más alta marea y la Vía Malecón Peatonal. Incluye playas existentes y proyectadas.
  • Sector B: Comprendido entre la Vía Malecón Peatonal y la Vía Circuito de Playas.
  • Sector C: Comprendido entre la Vía Circuito de Playas y la parte superior del acantilado.
Por tanto, conforme al Plan Maestro, la zona de acantilados de Barranco se encuentra en el ámbito del Sector C de la Costa Verde. Dicho Plan Maestro permitía, hasta 2010, las edificaciones en los acantilados. No obstante, conforme a dicho Plan, toda edificación en dichos acantilados debía cumplir con dos condiciones mínimas:
  • Contar con un pronunciamiento previo de la APCV.
  • Contar con un estudio de impacto ambiental aprobado por la APCV.
Es importante destacar que en un estudio de ingeniería realizado en 1971 para el Ministerio de Vivienda peruano se había determinado que no se deberían realizar edificaciones en los acantilados a una distancia menor a entre 100 y 200 m del borde de los mismos, debido al riesgo de colapso de los taludes. Una serie de estudios más recientes han confirmado los riesgos de construir a una distancia menor de 150 m de los acantilados, debido a la vulnerabilidad de los taludes frente a sismos y tsunamis, que no resistirían el peso masivo de las edificaciones. Pese a la existencia de dichos riesgos, la APCV ha aprobado algunos proyectos inmobiliarios de envergadura en la zona de los acantilados.

El peligro de desprendimientos es evidente  munlima

Asimismo, la Ordenanza 750-MML, aprobada por la Municipalidad Metropolitana de Lima en 2005 dispuso que toda licencia, autorización o permiso emitida por los municipios ribereños de la Costa Verde carecería de efecto en tanto que la APCV no hubiese emitido la Constancia de Compatibilidad de Proyecto y los inversionistas debían obtener, previamente, una Certificación Previa de Adecuación de Iniciativa por parte de la APCV.
      Por último, en 2010 con la aprobación de la Ordenanza 1414-MML se dispuso la intangibilidad de los acantilados de la Costa Verde, declarándolos Zona Paisajística, y prohibiendo toda nueva edificación en los mismos, salvo obras de infraestructura vial en tanto que no menoscabasen el paisaje natural y fuesen autorizadas por la APCV. Sin perjuicio de ello, las operaciones inmobiliarias realizadas en el acantilado con anterioridad a dicha fecha incumplieron con los procedimientos exigidos por la APCV arriba descritos. Por tanto, dichas edificaciones ya estaban viciadas de ilegalidad.

Legalidad “creativa”

Entre 2003 y 2010 se edificaron 4 edificios de apartamentos en los acantilados del distrito de Barranco: Bresciani, Aquamarina, Infinity y la Quebrada del Barranco. En los cuatro casos los niveles inferiores de dichos inmuebles ocupan los taludes de los acantilados y las plantas superiores bloquean la vista del mar, produciendo una degradación del patrimonio paisajístico al sobrepasar el máximo de 5 plantas (14 metros) dispuesto en la zonificación de la Zona Monumental de Barranco, que incluye la zona de acantilados.

Edificaciones en los acantilados de 2003 a 2010  elcomercio 
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Ninguna de las operaciones inmobiliarias realizadas en los acantilados contó con informe técnico vinculante de la APCV, y los promotores en ningún caso presentaron informe de impacto ambiental; actuaciones legalmente exigidas al momento de autorizarse las obras. De hecho, dichas promociones inmobiliarias ni siquiera se ciñeron al procedimiento para obtener una licencia de edificación por parte de la municipalidad de Barranco. Más bien, el modus operandi de los promotores inmobiliarios consistió, en forma sistemática, en abusar de tecnicismos legales para edificar irregularmente.
      A fin de explicar los mecanismos legales con los cuales los promotores inmobiliarios eludieron la normativa (urbanística, de protección del patrimonio y del entorno natural) que regía en la zona de acantilados de Barranco, se desarrollarán los avatares de una de las edificaciones irregulares en concreto, el Proyecto Infinity.

Edificio Aquamarina  proactivo

El Proyecto Infinity obtuvo licencia de edificación el 20 de enero de 2009, mediante la figura del Silencio Administrativo Positivo, contemplada en el art. 10 de la Ley 29090 de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, de 2007. En virtud de dicha disposición, si después de un plazo de 30 días la solicitud de licencia de edificación no ha sido resuelta por el municipio ante el que se presenta, se presume que la respuesta ha sido favorable, autorizándose de forma automática la edificación. Cabe añadir que dicho bloque de apartamentos fue construido sobre el que había sido el jardín de un inmueble calificado como patrimonio histórico, la Casa Dasso, construida en 1917. La subdivisión del inmueble, a fin de transformar el jardín en parcela edificable, fue rechazada por el Ministerio de Cultura, pero mediante un proceso judicial de amparo, la propietaria consiguió llevar a cabo la segregación y venta del lote.

Proyecto Infinity  adondevivir

El Proyecto Infinity, al igual que el resto de operaciones inmobiliarias en los acantilados de Barranco, obtuvo licencia de edificación sin contar con un pronunciamiento previo de la Autoridad del Proyecto Costa Verde (APCV) respecto a su conformidad con el Plan Maestro de la Costa Verde ni presentar un Estudio de Impacto Ambiental a dicha entidad. Todo ello con el agravante de que la APCV advirtió a la municipalidad de Barranco que los promotores de dicho proyecto no habían sometido el mismo a dicha Autoridad.
      Tras autorizarse la edificación, residentes de Barranco denunciaron los vínculos del gerente de Desarrollo Urbano del municipio con los promotores inmobiliarios, lo que condujo a su destitución. Ante las protestas vecinales, en abril de 2010 la municipalidad de Barranco dispuso la paralización de las obras. En respuesta, la propietaria original del predio y accionista de la promotora inmobiliaria que lo llevaba a cabo entabló un proceso judicial de amparo contra la municipalidad de Barranco, y la construcción prosiguió mediante medidas cautelares. Por su parte, el Ministerio de Cultura inició un contencioso paralelo contra la propiedad y el Consejo Municipal de Barranco, solicitando la nulidad del silencio administrativo.

Los vecinos protestan  sosbarranco 
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La obra fue suspendida en varias ocasiones. Sin embargo, y pese a las acciones legales de la municipalidad de Barranco y del Ministerio de Cultura, la obra prosiguió, amparada en medidas cautelares otorgadas por juzgados constitucionales hasta quedar finalizada en 2013. El caso expuesto resulta un ejemplo paradigmático del proceder de los promotores que edificaron complejos de apartamentos en los acantilados de Barranco. Evidencia, por una parte, un empleo indebido por parte de dichos agentes de determinados instrumentos legales y, por otra, una actuación poco eficiente de las instituciones responsables de la protección del área. En primer término, los promotores inmobiliarios recurrieron al silencio administrativo positivo y empezaron a construir. Luego ante las protestas de los residentes, el municipio paralizó las obras pero no anuló la licencia de edificación. Entonces, los promotores recurrieron al proceso de amparo. Dicho mecanismo procesal constitucional resultaba conveniente para sus pretensiones dado que era más expeditivo que los procesos judiciales ordinarios y mucho más flexible en el otorgamiento de medidas.

Pese a todo, las obras siguen (y finalizan)  cosasperu

Una vez finalizadas las edificaciones, su presencia en el acantilado quedó sancionada como un “hecho consumado”, pese a haberse eludido completamente los controles de la APCV, que en ningún momento se pronunció sobre si dichas operaciones inmobiliarias eran compatibles con la protección de los acantilados. Frente a las críticas a la irregularidad de su actuación, los promotores inmobiliarios invocaron los principios jurídicos de primacía de la realidad y de derechos adquiridos. En virtud de los mismos, la situación jurídica de sus operaciones inmobiliarias devendría en hecho cumplido, al haberse llevado a cabo las obras de edificación y vendido la totalidad mayoría de los pisos, sin importar la ilegalidad de las actuaciones.

La protección de los acantilados parece insuficiente  composicionurbana

A día de hoy, los inmuebles edificados en los acantilados de Barranco siguen en pie. Y todo ello pese a haberse edificado irregularmente, sin aprobación de la APCV, violentando la zona monumental de Barranco y representando un riesgo latente de derrumbes al producirse un sismo de cierta magnitud, que puede producirse en un futuro cercano teniendo en cuenta que Lima se encuentra en una zona altamente sísmica. La demolición de dichos inmuebles no ha sido contemplada en ningún momento. Por el contrario, la municipalidad de Barranco ha legitimado la presencia de dichas edificaciones ilícitas, hasta el punto que, en 2016, subastó terrenos públicos apropiados ilegalmente por los promotores del Proyecto Aquamarina en el curso de las actividades de edificación.

Conclusiones

Si bien el distrito de Barranco cuenta con un régimen urbanístico especial, más estricto que el vigente en otras zonas de Lima, en tanto que la mayor parte de la superficie del distrito está declarada como zona monumental, se evidencia la fragilidad de dicha protección ante las presiones inmobiliarias. También la debilidad de la normativa de protección del patrimonio y del entorno natural de los acantilados de Lima. Probablemente parte del problema sea debido a la fragilidad institucional de las administraciones públicas responsables de regular y planificar el desarrollo urbano de Lima, las cuales han dejado el mismo, en gran medida, en manos de agentes privados. Serían necesarias actuaciones más enérgicas de las autoridades responsables de la protección de los acantilados del distrito de Barranco. Además, debe considerarse que la presencia de edificaciones como las mencionadas en los acantilados genera riesgo de derrumbes sobre todo teniendo en cuenta que Lima se encuentra en un entorno altamente sísmico. Por tanto, al realizarse una ponderación entre la seguridad jurídica y el interés general, debería primar este último.

¿Continuará?...  huaral

Si bien no se han autorizado nuevas construcciones en los acantilados de Barranco, y en la Costa Verde de Lima en general, no puede desestimarse el riesgo a que la protección legal de los mismos vuelva a relajarse. En todo caso las situaciones analizadas evidencian la necesidad de que la legislación urbanística brinde mayores protecciones al patrimonio urbano y el medio natural frente al ánimo de lucro de la industria inmobiliaria, eliminando vacíos legales que puedan afectar su vigencia, y el hecho de que se echan en falta instituciones más solventes que hagan cumplir dicha normativa.

Autor: Esteban Poole Fuller


Hasta aquí el trabajo de Esteban. He de advertir que mi alumno es jurista, no arquitecto. Sin embargo, después de muchos años de dedicación al urbanismo y la ordenación del territorio he llegado a la conclusión de que nuestra área de conocimiento tiene una indudable ventaja sobre otras: se trata de una zona de “confluencia” entre materias, vocabularios, enfoques y objetivos muy distintos. Y también que hemos aprendido a convivir entre todos. Por otra parte no parece haber alternativa, porque el área abarca tantas cosas que, necesariamente, hay que recurrir a los demás. Economistas, sociólogos, ecólogos, médicos, juristas, geógrafos, historiadores, arquitectos, ingenieros, informáticos… todos nos necesitamos para conseguir ciudades más racionales y en las que sus habitantes puedan vivir cumpliendo sus expectativas. Por supuesto que los “depredadores” del territorio buscarán los recovecos de las organizaciones y de las leyes para conseguir sus objetivos pero, entre todos, tenemos que ser capaces de tapar los agujeros para que el barco no naufrague.


Nota.-He seleccionado algunas de las referencias del trabajo de Esteban por si pueden ayudar a una mejor comprensión del problema. Sobre todo, artículos de prensa que se pueden leer en internet. Al ser un trabajo de investigación muy técnico desde el punto de vista jurídico he preferido no hacerlo respecto a la legislación. Aquellos interesados podrán consultar toda la normativa cuando se publique en alguna revista especializada el artículo íntegro y no adaptado:

8 comentarios:

José López Cruz dijo...

Veo que en todas partes cuecen habas. Interesante el caso expuesto. Es cierto que el problema se resume en una frase: los intereses particulares por encima de los colectivos.

Alicia dijo...

Veo que superlópez ataca de nuevo. Pensé que nos habías dejado y que se habían terminado nuestras divertidas polémicas. Me alegro de que hayas vuelto pero esta vez no hay polémica. Por una vez estoy totalmente de acuerdo con lo que dices. Efectivamente en todas partes cuecen habas. Desde esta costa española en la que me encuentro intentando bañarme a pesar de las medusas, masacrada por el turismo, no puedo estar más de acuerdo con la afirmación de que los intereses particulares le han ganado la partida al bien común. Feliz verano.

Anónimo dijo...

¿Y la gente que compre esas casas y, sobre todo, los que vayan a vivir en ellas, no tendrán miedo de que cualquier deslizamiento producido por un temblor o por un régimen de lluvias muy fuerte haga que esos edificios acaben en la carretera? Yo me lo pensaría mucho antes de vivir ahí aunque todos los técnicos del mundo que digan que es seguro.

Alicia dijo...

Superlópez no tendría miedo, saldría volando en cualquier momento.

José López Cruz dijo...

Alicia: sí, efectivamente. Eso sin contar con que podría impedir el derrumbe con mi superfuerza. De todas formas es comentario de Anónimo es bastante razonable. Yo tampoco me iría a vivir allí o montaría mi oficina, aunque me correspondieran las maravillosas vistas que deben de tener al mar. Eso si en caso de que tuvieras vistas al mar que también las podrías tener al talud lateral. Por ejemplo a los maravillosos muros de contención que se ven en las fotografías. Incluso aunque no estuviera en el mismísimo talud sino en la cima el peligro de deslizamiento es evidente. Y además está la agresión al paisaje. Total, que se mire por donde se mire es un desastre.

Agustín Alsina dijo...

Me alegra que el blog haya recuperado temas de latinoamérica. Antes se trataban mucho pero ahora están medio abandonados. Enhorabuena al autor, es un informe esclarecedor.

José Fariña dijo...

Agustín: tienes toda la razón pero es que hace ¡años! que no cruzo el charco lo que me aleja un tanto de la realidad latinoamericana. Voy a tener que retomar mis viajes de largo recorrido. Debe ser que, con la edad, me voy volviendo poco a poco más vago y solo el hecho de pensar que tengo que estar entre ocho y diez horas en el espacio reducido un avión me pone bastante nervioso. Sin contar como te tratan en los aeropuertos, y que mi religión "sostenibilista" esta en contra de este tipo de viajes (aunque, a veces, son necesarios). Un saludo,

ADRIANA FARFAN dijo...

Te sigo desde tu intervención en el taller de Paisaje y ciudad en Valencia, que bueno es leer artículos sobre latinoamérica, se me vuelve a esclarecer la mirada hacia donde tendré que intervenir.
Gracias profesor !