Cambiar los planes de urbanismo

En el año 2010 se publicó por el Ministerio de la Vivienda el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español, del que fuimos autores José Manuel Naredo y yo mismo. Una de las conclusiones más importantes era la necesidad de cambiar los planes de urbanismo tal y como estaban planteados en aquellos momentos. Bien, doce años después nada ha cambiado, a pesar de que las condiciones de contexto se han agravado notablemente haciendo todavía más urgente esta necesidad. Trataré de explicar en el artículo de hoy algunas de las características de nuestro planeamiento urbanístico que hacen que sea en el momento actual un instrumento con más connotaciones negativas que positivas.

Fragmento de la portada del Libro Blanco

En el punto 5 del decálogo que planteábamos en el Libro Blanco y que se titulaba “Necesidad de cambiar las características del plan de urbanismo” decíamos: “La necesidad de incluir algo parecido a la planificación estratégica para la definición de las grandes líneas de construcción de la ciudad se viene demandando incluso independientemente de la necesidad de hacer más sostenible el territorio planificado”. Este planteamiento que se deducía de la necesidad de afrontar la situación de incertidumbre del momento se ve ahora mismo reforzado debido al cambio climático. El título del libro de Naomi Klein (Esto lo cambia todo: El capitalismo contra el clima) es suficientemente ilustrativo, aunque obviemos la cuestión del capitalismo. Y es que el "cambio climático" se ha convertido en una "urgencia climática", una de las consecuencias (pero no la única) de la insostenibilidad del sistema.

Colectores de pluviales  lavoz

Y es que, desde el punto de vista técnico, cambian las mismas bases científicas de abordar los presupuestos del plan. Incluso, como se explica en otro artículo del blog, la metodología. Tradicionalmente las proyecciones a futuro de las necesidades de un asentamiento humano en un territorio con un clima determinado se basaban en el análisis de lo que había pasado antes. Por ejemplo, para calcular las necesidades de evacuación de pluviales se estudiaba el período de recurrencia, la tormenta máxima, el coeficiente de escorrentía, etc. Y con ello se proyectaba a futuro para tener una idea de lo que ocurriría. Sin embargo, este enfoque ya no es suficiente en una situación de ruptura como comentaba en ese mismo artículo del blog, en el que me refería al libro de Ulrich Beck titulado La metamorfosis del mundo. Esto es lo que está sucediendo ahora mismo. No una evolución o un cambio sino una ruptura, una metamorfosis.

Inundaciones. El cambio climático lo cambia todo
incluso las metodologías para afrontar el futuro  rtve

Y para afrontarlo necesitamos nuevos instrumentos. Probablemente uno de los más adecuados sea el que ya abordábamos en el Libro Blanco: la planificación estratégica (a la que se refiere la cita del primer párrafo). Para ello será necesario proponer diferentes escenarios posibles. Por supuesto, uno de ellos será el tradicional. Pero no es suficiente. Habrá que plantear otros para analizarlos, estudiarlos, ver las alternativas, y planificar de una forma suficientemente flexible como para ir tomando decisiones en función de los escenarios que se vayan definiendo progresivamente. Ya no es posible abordar el futuro de un asentamiento de forma fija e indeleble, casi para siempre, como si el futuro se fuera a desarrollar exactamente tal y como se deduce de lo que ha sucedido en el pasado. Y ya no solamente debido a los cambios sociales o culturales (se puede poner como ejemplo la era digital en la que estamos inmersos) sino a los propios del territorio o del clima.

El plan de urbanismo como norma jurídica  concepto

La palabra clave sería, por tanto, flexibilidad. El problema es que, actualmente, el plan de urbanismo es una norma jurídica bastante pétrea y difícil de cambiar. Se ha hablado mucho de eliminar el carácter normativo del plan, pero, hasta el momento, todos los esfuerzos encaminados en esta dirección han fracasado. La pregunta sería: ¿Por qué? Probablemente las respuestas sean varias. Sin embargo, una de las más importantes tenga que ver con el urbanismo considerado como un negocio. El carácter normativo del plan es, en muchos casos, sencillamente el seguro del inversor inmobiliario. Teniendo congelado el suelo urbano y el urbanizable este tipo de suelos se convertirán en un bien escaso. Por otra parte, al ser casi imposible modificarlo a medio y largo plazo no hay peligro de que la inversión sufra minusvalías o, incluso, corra el riesgo de sufrir una quiebra. Además, sencillamente, trazando una línea en un plano se consigue multiplicar el valor del suelo sin hacer prácticamente nada.

El plan como seguro del inversor inmobiliario  arquitabog

De forma que nos encontramos con muchísimas resistencias a la hora de plantear cambios. Y no solo resistencias debido a los inversores inmobiliarios. También resistencias debidas a la necesidad de instrumentar nuevas formas de control. Y es que tampoco se puede dejar el plan totalmente libre para que se pueda manipular sin trabas dejando el resultado al albur de presiones políticas o económicas. Volviendo otra vez a lo que decíamos en el Libro Blanco, en el punto sexto del decálogo que titulábamos “Seguimiento del plan y observatorios territoriales” se podía leer: “Dada la velocidad con la cual cambian en la actualidad algunos territorios este aspecto pasa a ser determinante. Resulta imprescindible en muchos casos recurrir a los llamados observatorios territoriales que, de forma continua, monitoricen y sigan en tiempo real la evolución del plan en relación con los cambios producidos en el conjunto del territorio considerado (municipio, mancomunidad, isla, etc.) y con su patrimonio construido”.

Centro de información ambiental, Hammarby Sjöstad  elblog

Claro que para que los observatorios territoriales pudieran ejercer esta función de control, no solo de los cambios sino también de las injerencias económicas y de las manipulaciones de la inversión inmobiliaria, deberían contar con algunas características básicas. La primera es que estuvieran en relación directa tanto con los agentes políticos y sociales como con la propia sociedad. Pero ello no debería de excluir su independencia de los mismos, de forma que habría que dotarlos de instrumentos que les permitieran superar los vaivenes de las elecciones locales. Probablemente uno de los más importantes sería la permanencia en el tiempo más allá de los períodos electorales. Pero también, la capacidad técnica y la transparencia de los datos. De especial interés sería este último ya que en un momento como el actual en el que la explotación de los datos digitales masivos solo está al alcance de algunos, habría que arbitrar sistemas suficientemente transparentes y alejados de la manipulación.

Iniciativas de datos abiertos en España  elblog

Sin embargo, resulta crítica otra de las condiciones también señaladas: la necesidad de que las decisiones no fueran exclusivamente técnicas. Para ello “probablemente su misión (la de los observatorios) no debería de ser sólo de seguimiento sino también la de incluir entre sus funciones las educativas, de forma que fueran los organismos encargados de explicar a los ciudadanos el plan, su evolución y las consecuencias de tomar determinadas decisiones. Esta misión educativa de los observatorios sería fundamental para que el proceso de participación ciudadana no se quedara en un mero trámite tal y como sucede en el momento actual”. Lo hemos dicho muchas veces en este blog: información más educación es igual a participación no demagógica. Por tanto, habría que ser muy estrictos tanto en el tema de la transparencia de la información como de la educación de la ciudadanía. Dada la importancia del tema en su momento le dedicamos un apartado entero del decálogo en el Libro Blanco.

Sin educación e información no hay participación real

A pesar de que son muchos los factores a considerar sería conveniente señalar uno que pocas veces se menciona: la importancia de que el instrumento de planeamiento sea el adecuado a la situación concreta. El territorio, el clima, la cultura de cada sitio son muy diferentes. No es lo mismo una aldea de A Terra Chá lucense que una ciudad como Madrid o Barcelona. Y que tampoco es lo mismo Madrid que Barcelona. Mis alumnos recordarán que cuando les hablaba de que había que contar con las condiciones específicas de cada territorio les ponía la canción de The Refrescos titulada “Aquí no hay playa” en la que se planteaba claramente que Madrid podía tener muchas cosas pero que al llegar agosto “Aquí no hay playa / ¡Vaya, vaya! / No hay playa / ¡Vaya, vaya!”. Se podría intentar que en Madrid hubiera playa pero los costes enconómicos, y sobre todo ecológicos, lo harían totalmente desaconsejable. Sin embargo, resulta que los instrumentos de planeamiento son muy parecidos para cualquier territorio.

La importancia de las condiciones locales  globalja

Es sintomático que si se analiza el marco normativo, tanto estatal como comunitario, nada de esto se tenga en cuenta. Lo que no deja de ser curioso dadas las posibilidades de las comunidades de plantear sus especificidades. Sin embargo, ya cuando analizamos la cuestión en el Libro Blanco enfocando el tema de la sostenibilidad, pudimos observar que, no solo la legislación autonómica era hija directa de la estatal, sino que las diferencias eran mínimas. Existía alguna solución específica en un par de  leyes del Suelo comunitarias pero, en general, parecía que todo el territorio era igual, se hablase en catalán, castellano o bable, fuera un clima húmedo o seco, un conjunto de aldeas del rural o una gran ciudad con su área metropolitana propia, fuera un lugar de la costa (aquí si hay playa) o del interior. Resulta cuando menos sorprendente que vivamos todavía de la herencia de la Ley del Suelo franquista de 1956 (con escasas modificaciones) cuando tantas cosas han cambiado desde entonces.

La importancia de las condiciones globales  computerhoy

Pero este enfoque, básicamente local, no debería de obviar la necesidad de atender, tanto a las necesidades de un territorio más amplio (en algunos sitios del Libro se habla de regiones ecológicas y culturales) como las propias del planeta. Probablemente en estos casos si que sea posible establecer algunas metodologías, o por lo menos, objetivos comunes o parecidos. Es decir, que la existencia de un planeamiento territorial parece imprescindible, lo mismo que la fijación de los condicionantes que afecten al planeamiento urbanístico de carácter más global tales como los temas relacionados con la sostenibilidad del sistema incluido el cambio climático. Para este último caso, y diferenciando unas de otras, algunas de las medidas de adaptación probablemente se correspondan con las regiones ecológicas mientras que las de mitigación se relacionen mejor con la totalidad del planeta.

Es necesario cambiar los planes de urbanismo  cosasar

Por estas razones (probablemente no bien explicadas ya que cada una de ellas requeriría un congreso), y otras muchas más que en un artículo como este son casi imposibles de abordar, se podría afirmar que los planes de urbanismo no parecen ser actualmente el instrumento adecuado para responder a las necesidades de planificación física de nuestros asentamientos, sean metrópolis, ciudades o aldeas. Ya no lo eran hace años, pero el momento actual resulta clamorosa la necesidad del cambio. La urgencia climática de la dado la vuelta a muchas cosas pero también multitud de cambios técnicos y sociales que se han producido en pocos años y que, en el momento actual se siguen produciendo. Lo más curioso es que son escasas las revisiones (incluso modificaciones puntuales) del plan que se realizan, manteniéndose en buena parte de los casos el mismo planeamiento a lo largo de décadas. La única explicación posible sea la inutilidad de las mismas. Sería como pretender curar un cáncer a base de tiritas.

Nota 1.-A quien le pueda interesar leer el Libro blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanístico español puede obtenerlo gratuitamente en este enlace.

Nota 2.-También puede ser de interés la publicación Medidas para la mitigación y la adaptación al cambio climático en el planeamiento urbano. Guía metodológica, en la que también participé en su momento. Puede obtenerse en este enlace.